79．北京市人民政府关于进一步加强本市应急能力的意见 （京政发〔2013〕4 号） 各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构： 为认真贯彻落实党的十八大精神，进一步实现首都安全发展，更好地发挥首都“四 个服务”功能，确保人民群众生命财产安全，构建与中国特色世界城市相适应的应急管 理体系，根据相关法律、法规和规定，按照首都特大城市性质功能定位的要求，总结全 市应急管理的经验教训，现就进一步加强全市应急能力提出如下意见。 一、牢固树立以人为本、生命至上的应急理念 进一步完善应急体系、提升应急能力，牢固树立以人为本、生命至上的理念，把确 保人民群众生命安全放在至高无上的位置，切实做到事前全面预防伤亡、事中全力抢救 生命、事后妥善安置灾民，努力实现不死人、少死人，最大限度地确保首都城市安全和 人民群众生命财产安全，为建设中国特色世界城市和全面建成小康社会提供坚实的保 障。 （一）更加注重机制建设。 在加强城市应急管理中着力提高应急处置能力，坚持理顺机制、明确职责、明晰程 序、协调联动，完善应急决策、指挥、预警、处置、响应、善后等各项工作机制，统筹 协调中央在京单位、驻京部队和本市的各类应急资源，确保突发事件处置有力、有序、 有效进行，切实减少人民群众生命财产损失。 （二）更加注重综合防范。 坚持预防为主、关口前移，着眼于有能力应对各类大灾和巨灾，在各类措施中以避 免和减少人员伤亡为首要出发点，把预防和应急准备放到更加重要的位置，强化突发事 件风险评估控制和隐患排查整改，实现从事后应急处置到综合应急管理的转变。 （三）更加注重社会响应。 坚持强化基层、全民参与，以保障生命安全为核心开展宣传教育，增强全社会的应 急避险意识和技能，更加注重动员公众积极主动参与突发事件应对工作。 （四）更加注重依法应对。 健全应急管理配套法规与制度，坚持依法依规应对突发事件。加大执法检查力度， 1 坚决贯彻落实《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》及相关法律法规， 将应急管理工作纳入法制轨道。 二、强化总体设计，完善应急体系软硬件建设 （一）进一步明确市级专项应急指挥部的应对职责。 1.自然灾害。 当发生暴雪、高温、水灾、旱灾、破坏性地震、突发地质灾害、生物灾害、森林 火灾等自然灾害时，在市应急委统一领导下，由市防汛抗旱、森林防火、重大动植物 疫情、地震等应急指挥部或相关临时应急指挥部负责组织、协调、指挥相关类别突发 事件的应对工作。 2.事故灾难。 当发生危险化学品、矿山、建设工程施工、火灾、道路交通、公共交通运营、交通 基础设施、供水、排水、电力、燃气、供热、地下管线、人防工程、特种设备、辐射、 核事件、突发环境事件等事故灾难时，在市应急委统一领导下，由市相关专项应急指挥 部或临时应急指挥部负责组织、协调、指挥相关类别突发事件的应对工作。 3.突发公共卫生事件。 当发生重大传染病疫情、食品安全、动物疫情、药品安全等公共卫生事件时，在市 应急委统一领导下，由市突发公共卫生事件、重大动植物疫情应急指挥部或相关临时应 急指挥部负责组织、协调、指挥相关类别突发事件的应对工作。 重大以上自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件发生后，视情况启动市应急委决 策机制和全市维稳会商机制。 4.社会安全事件。 （1）当发生粮食供给、金融、涉外、恐怖袭击和重大刑事案件、网络与信息安全 事件等社会安全事件时，在市应急委统一领导下，由市反恐和刑事案件、通信保障和信 息安全应急指挥部或相关临时应急指挥部负责组织、协调、指挥应对工作。视情况启动 市应急委决策机制和全市维稳会商机制。 （2）当发生群体性、敏感性等涉及社会稳定事件时，在市委、市政府统一领导下， 由市维稳工作领导小组负责组织、协调、指挥应对工作。市应急办及相关专项应急指挥 部、部门共同参与，建立联动机制，协同配合做好相关应对工作。 突发事件发生后，在启动主责专项（或临时）应急指挥部的同时，根据事态发展， 2 可启动其他相关应急指挥部，配合做好相关次生、衍生事件的处置工作。 （二）进一步完善应急组织体系。 1.完善市级应急组织体系。 强化市应急委的统筹决策职能，修订完善《市应急委工作规则》，确保全市突发事 件应对指挥通畅、令行禁止。市政府常务会每年听取应急管理专题汇报，研究解决应急 管理重大问题。进一步强化市应急办统筹协调作用，加强监督检查、政策法规、风险管 理、舆情监控等方面的职能和工作力量。 根据本市应对相关突发事件的需要，尽快完成突发事件应急救助、金融、涉外等市 级专项应急指挥部和减灾委的组建工作；在市发展改革委、市商务委、市民政局、北京 经济技术开发区管委会等部门和单位的“三定”方案中进一步明确应急管理职责。 2.强化区县应急组织体系。 进一步健全充实区县应急办的职责和编制，确保人员编制到位；在各区县专项应急 指挥部办公室的“三定”方案中进一步明确应急管理职责，并根据工作需要，合理配备区 县相关部门应急指挥机构的人员编制。 3.健全街道（乡镇）应急组织体系。 由市编办出台政策文件，各区县政府负责，在街道（乡镇）设立或确定应急管理机 构，配备专职工作人员，组织突发事件的先期处置、社会动员和恢复重建等工作，负责 街道（乡镇）应急管理各项具体工作。完善社区（村）等基层组织的应急管理组织体系 和工作机制。 4.健全军地联合应急体系。 市应急委作为军地联合指挥机构，对军地联合应急行动实行统一领导和指挥。成立 由北京卫戍区牵头的部队行动协调指挥部，负责组织、协调、指挥驻京部队和民兵参加 应急处置与救援行动。各区县成立本级部队行动协调指挥部，街道（乡镇）武装部长加 入同级应急管理机构。 （三）进一步完善应急法制和预案体系。 1.深化应急法制建设。 加强对防灾减灾教育、应急通道保护、紧急情况下大型群众性活动安全管理、公共 场所应急广播、错峰上下班和学生停课、扫雪铲冰“门前三包”、社会动员、应急避难场 所启动等应急措施制度建设，推动相关法规修订，完善政府、社会单位和公众在突发事 3 件应对中的责任和义务，确保应急决策的权威性和严肃性。 2.深化应急预案建设。 充分考虑应对巨灾的需要，在开展风险评估和应急能力评估的基础上，以突发事件 处置推演为基础，以现场指挥和处置为核心，明确应对工作各环节的决策、指挥、处置 和社会响应机制，进一步完善现行应急预案；强化应急预案的评估工作，应急处置时首 先要严格落实应急预案各项规定，充分发挥预案作用。 （四）进一步完善风险管理体系。 1.开展巨灾情景构建研究。 针对洪水、暴雪、地震、重大传染病疫情、恐怖袭击和毒气泄漏、地铁极端事件和 城市交通中断、大面积停电事故、严重突发环境污染事件、重要资源短缺、大规模群体 性事件、空袭等巨灾，开展巨灾发生发展机理、防范任务、应急能力等方面的研究，形 成应对策略，编制相关巨灾应急预案，强化各项应急准备能力建设。 2.强化重要基础设施和关键资源保护。 依托常态行政管理体制，强化顶层设计，调查全市重要基础设施和关键资源的安全 运行状况，对供排水、供电、供气、供热、交通、通信等领域基础设施的脆弱性进行系 统评估，建立重要基础设施风险隐患数据库；强化水资源、电力、成品油、燃气、生活 必需品等关键资源安全保障能力的风险评估与控制，研究建立资源安全预警机制，增强 快速恢复能力。 3.推进风险管理体系建设。 启动全市风险源普查工作。全面开展风险登记，落实风险控制措施，并按规定向社 会公布。深化城市安全风险区划研究，编制地质灾害、气象灾害、暴雨、地震、火灾、 危险化学品事故等灾害风险区划图，有针对性地制定应急预案和完善防灾减灾应急措 施。各相关部门配合民政部门，将确定的风险登记信息及时在北京市社区防灾减灾电子 地图中进行标注。 （五）进一步加强防灾减灾规划和工程建设。 1.加强防灾减灾规划建设。 完善《北京市综合防灾减灾规划纲要》，制定城市承灾能力规划对策，完善应急救 灾设施的规划布局。2013 年底前，编制完成全市防洪防涝规划，完善防洪排涝体系，重 点开展河道整治、排水管线改造、雨洪利用、蓄滞洪区等工程设施建设，洪涝兼治、蓄 4 泄兼顾，形成“上蓄、中疏、下排，有效利用雨洪”的防洪安全格局。编制各区县防洪排 涝规划。统筹考虑地上、地下场所资源，合理布局，加快推进应急避难场所和相关应急 设施的建设。制定并实施《北京市地震应急避难场所规划》和《北京市气象灾害防御规 划》。 2.实施城区防洪排涝应急工程建设。 研究完善立交桥等重点部位应急措施，在 2013 年汛期之前完成中心城 20 座下凹式 立交桥区泵站升级改造任务，利用 3 年时间完成城区 84 座雨水泵站系统改造。市应急 办、市防汛办牵头，对 2012 年汛期城区出现的积滞水点进行挂牌督办，督促相关单位 整改落实到位。 3.实施新一轮山区地质灾害易发区搬迁工程。 2013 年至 2017 年，对山区地质灾害易发区、受洪水威胁地区等生存条件恶劣地区 的农民实施新一轮搬迁工程，使山区农民免受地质灾害和洪水的威胁。制定山区应急避 难场所的建设标准和支持政策，推进山区应急避难场所建设。 4.加快推进中小河道水利工程治理。 根据本市关于加快推进中小河道水利工程建设，全面提高防洪能力的实施意见，对 洪涝灾害易发、工程设施薄弱、保护区人口密集、保护对象重要的 1460 公里中小河道 进行重点治理。完成大石河等中小河道及河段防洪治理和德胜口水库等小水库除险加固 消隐工作。2015 年底前，建成相对完善的流域防洪体系和水资源收集利用体系。 三、提高公众防灾意识，完善社会动员机制 继续推进应急管理“进社区、进农村、进学校、进企业、进机关、进部队”，大力倡 导“防灾避险、生命至上、自救互救、人人有责”的公共安全文化理念，逐步形成“政府 主导、部门负责、社会协同、全民参与”的工作格局。 （一）加强对社会公众的宣传教育。 市应急办会同市民防局、市民政局等单位建立面向公众的应急管理科普宣教工作机 制和体系，统筹开展相关工作。 通过专门广播电视频道进行公共安全与应急知识科普宣教，每月播出时间不少于 2 小时；2013 年底前完成市应急管理科普宣教中心建设工作，统筹全市应急科普知识的制 作播出。 各街道（乡镇）、社区（村）要充分利用宣传栏、橱窗、文化站、图书室、活动室、 5 安全提示牌等公共活动场所或宣教设施，广泛开展公共安全知识科普宣教工作，提高公 众的防灾抗灾意识和能力。 充分利用人防工程等公共资源，于 2013 年底前建设完善一批面向社会的综合公共 安全宣教基地。 （二）做好面向社会公众的应急培训。 市各有关部门、单位和区县政府及其所属部门、街道（乡镇）要把对各类人群的应 急培训工作纳入年度教育培训计划，工会、共青团、妇联等群众团体和企事业单位，应 结合自身实际和工作特点，协助政府部门组织开展应急培训工作，保