国务院关于大力推进大众创业万众创新 若干政策措施的意见 国发〔2015〕32 号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 推进大众创业、万众创新，是发展的动力之源，也是富民之道、公平之计、强国之策， 对于推动经济结构调整、打造发展新引擎、增强发展新动力、走创新驱动发展道路具有重要 意义，是稳增长、扩就业、激发亿万群众智慧和创造力，促进社会纵向流动、公平正义的重 大举措。根据 2015 年《政府工作报告》部署，为改革完善相关体制机制，构建普惠性政策扶 持体系，推动资金链引导创业创新链、创业创新链支持产业链、产业链带动就业链，现提出 以下意见。 一、充分认识推进大众创业、万众创新的重要意义 ——推进大众创业、万众创新，是培育和催生经济社会发展新动力的必然选择。随着我 国资源环境约束日益强化，要素的规模驱动力逐步减弱，传统的高投入、高消耗、粗放式发 展方式难以为继，经济发展进入新常态，需要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。推进大 众创业、万众创新，就是要通过结构性改革、体制机制创新，消除不利于创业创新发展的各 种制度束缚和桎梏，支持各类市场主体不断开办新企业、开发新产品、开拓新市场，培育新 兴产业，形成小企业“铺天盖地”、大企业“顶天立地”的发展格局，实现创新驱动发展， 打造新引擎、形成新动力。 ——推进大众创业、万众创新，是扩大就业、实现富民之道的根本举措。我国有 13 亿多 人口、9 亿多劳动力，每年高校毕业生、农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人数量较 大，人力资源转化为人力资本的潜力巨大，但就业总量压力较大，结构性矛盾凸显。推进大 众创业、万众创新，就是要通过转变政府职能、建设服务型政府，营造公平竞争的创业环 境，使有梦想、有意愿、有能力的科技人员、高校毕业生、农民工、退役军人、失业人员等 各类市场创业主体“如鱼得水”，通过创业增加收入，让更多的人富起来，促进收入分配结 构调整，实现创新支持创业、创业带动就业的良性互动发展。 ——推进大众创业、万众创新，是激发全社会创新潜能和创业活力的有效途径。目前， 我国创业创新理念还没有深入人心，创业教育培训体系还不健全，善于创造、勇于创业的能 力不足，鼓励创新、宽容失败的良好环境尚未形成。推进大众创业、万众创新，就是要通过 加强全社会以创新为核心的创业教育，弘扬“敢为人先、追求创新、百折不挠”的创业精 神，厚植创新文化，不断增强创业创新意识，使创业创新成为全社会共同的价值追求和行为 习惯。 二、总体思路 按照“四个全面”战略布局，坚持改革推动，加快实施创新驱动发展战略，充分发挥市 场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，加大简政放权力度，放宽政策、放开市 场、放活主体，形成有利于创业创新的良好氛围，让千千万万创业者活跃起来，汇聚成经济 社会发展的巨大动能。不断完善体制机制、健全普惠性政策措施，加强统筹协调，构建有利 于大众创业、万众创新蓬勃发展的政策环境、制度环境和公共服务体系，以创业带动就业、 创新促进发展。 ——坚持深化改革，营造创业环境。通过结构性改革和创新，进一步简政放权、放管结 合、优化服务，增强创业创新制度供给，完善相关法律法规、扶持政策和激励措施，营造均 等普惠环境，推动社会纵向流动。 ——坚持需求导向，释放创业活力。尊重创业创新规律，坚持以人为本，切实解决创业 者面临的资金需求、市场信息、政策扶持、技术支撑、公共服务等瓶颈问题，最大限度释放 各类市场主体创业创新活力，开辟就业新空间，拓展发展新天地，解放和发展生产力。 ——坚持政策协同，实现落地生根。加强创业、创新、就业等各类政策统筹，部门与地 方政策联动，确保创业扶持政策可操作、能落地。鼓励有条件的地区先行先试，探索形成可 复制、可推广的创业创新经验。 ——坚持开放共享，推动模式创新。加强创业创新公共服务资源开放共享，整合利用全 球创业创新资源，实现人才等创业创新要素跨地区、跨行业自由流动。依托“互联网+”、大 数据等，推动各行业创新商业模式，建立和完善线上与线下、境内与境外、政府与市场开放 合作等创业创新机制。 三、创新体制机制，实现创业便利化 （一）完善公平竞争市场环境。进一步转变政府职能，增加公共产品和服务供给，为创 业者提供更多机会。逐步清理并废除妨碍创业发展的制度和规定，打破地方保护主义。加快 出台公平竞争审查制度，建立统一透明、有序规范的市场环境。依法反垄断和反不正当竞 争，消除不利于创业创新发展的垄断协议和滥用市场支配地位以及其他不正当竞争行为。清 理规范涉企收费项目，完善收费目录管理制度，制定事中事后监管办法。建立和规范企业信 用信息发布制度，制定严重违法企业名单管理办法，把创业主体信用与市场准入、享受优惠 政策挂钩，完善以信用管理为基础的创业创新监管模式。 （二）深化商事制度改革。加快实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三 证合一”、“一照一码”，落实“先照后证”改革，推进全程电子化登记和电子营业执照应 用。支持各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等 住所登记改革，为创业创新提供便利的工商登记服务。建立市场准入等负面清单，破除不合 理的行业准入限制。开展企业简易注销试点，建立便捷的市场退出机制。依托企业信用信息 公示系统建立小微企业名录，增强创业企业信息透明度。 （三）加强创业知识产权保护。研究商业模式等新形态创新成果的知识产权保护办法。 积极推进知识产权交易，加快建立全国知识产权运营公共服务平台。完善知识产权快速维权 与维权援助机制，缩短确权审查、侵权处理周期。集中查处一批侵犯知识产权的大案要案， 加大对反复侵权、恶意侵权等行为的处罚力度，探索实施惩罚性赔偿制度。完善权利人维权 机制，合理划分权利人举证责任，完善行政调解等非诉讼纠纷解决途径。 （四）健全创业人才培养与流动机制。把创业精神培育和创业素质教育纳入国民教育体 系，实现全社会创业教育和培训制度化、体系化。加快完善创业课程设置，加强创业实训体 系建设。加强创业创新知识普及教育，使大众创业、万众创新深入人心。加强创业导师队伍 建设，提高创业服务水平。加快推进社会保障制度改革，破除人才自由流动制度障碍，实现 党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动。加快建立创业创新绩效评价机制，让一 批富有创业精神、勇于承担风险的人才脱颖而出。 四、优化财税政策，强化创业扶持 （五）加大财政资金支持和统筹力度。各级财政要根据创业创新需要，统筹安排各类支 持小微企业和创业创新的资金，加大对创业创新支持力度，强化资金预算执行和监管，加强 资金使用绩效评价。支持有条件的地方政府设立创业基金，扶持创业创新发展。在确保公平 竞争前提下，鼓励对众创空间等孵化机构的办公用房、用水、用能、网络等软硬件设施给予 适当优惠，减轻创业者负担。 （六）完善普惠性税收措施。落实扶持小微企业发展的各项税收优惠政策。落实科技企 业孵化器、大学科技园、研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等税收优惠政策。对符合条 件的众创空间等新型孵化机构适用科技企业孵化器税收优惠政策。按照税制改革方向和要 求，对包括天使投资在内的投向种子期、初创期等创新活动的投资，统筹研究相关税收支持 政策。修订完善高新技术企业认定办法，完善创业投资企业享受 70%应纳税所得额税收抵免 政策。抓紧推广中关村国家自主创新示范区税收试点政策，将企业转增股本分期缴纳个人所 得税试点政策、股权奖励分期缴纳个人所得税试点政策推广至全国范围。落实促进高校毕业 生、残疾人、退役军人、登记失业人员等创业就业税收政策。 （七）发挥政府采购支持作用。完善促进中小企业发展的政府采购政策，加强对采购单 位的政策指导和监督检查，督促采购单位改进采购计划编制和项目预留管理，增强政策对小 微企业发展的支持效果。加大创新产品和服务的采购力度，把政府采购与支持创业发展紧密 结合起来。 五、搞活金融市场，实现便捷融资 （八）优化资本市场。支持符合条件的创业企业上市或发行票据融资，并鼓励创业企业 通过债券市场筹集资金。积极研究尚未盈利的互联网和高新技术企业到创业板发行上市制 度，推动在上海证券交易所建立战略新兴产业板。加快推进全国中小企业股份转让系统向创 业板转板试点。研究解决特殊股权结构类创业企业在境内上市的制度性障碍，完善资本市场 规则。规范发展服务于中小微企业的区域性股权市场，推动建立工商登记部门与区域性股权 市场的股权登记对接机制，支持股权质押融资。支持符合条件的发行主体发行小微企业增信 集合债等企业债券创新品种。 （九）创新银行支持方式。鼓励银行提高针对创业创新企业的金融服务专业化水平，不 断创新组织架构、管理方式和金融产品。推动银行与其他金融机构加强合作，对创业创新活 动给予有针对性的股权和债权融资支持。鼓励银行业金融机构向创业企业提供结算、融资、 理财、咨询等一站式系统化的金融服务。 （十）丰富创业融资新模式。支持互联网金融发展，引导和鼓励众筹融资平台规范发 展，开展公开、小额股权众筹融资试点，加强风险控制和规范管理。丰富完善创业担保贷款 政策。支持保险资金参与创业创新，发展相互保险等新业务。完善知识产权估值、质押和流 转体系，依法合规推动知识产权质押融资、专利许可费收益权证券化、专利保险等服务常态 化、规模化发展，支持知识产权金融发展。 六、扩大创业投资，支持创业起步成长 （十一）建立和完善创业投资引导机制。不断扩大社会资本参与新兴产业创投计划参股 基金规模，做大直接融资平台，引导创业投资更多向创业企业起步成长的前端延伸。不断完 善新兴产业创业投资政策体系、制度体系、融资体系、监管和预警体系，加快建立考核评价 体系。加快设立国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金，逐步建立支持创 业创新和新兴产业发展的市场化长效运行机制。发展联合投资等新模式，探索建立风险补偿 机制。鼓励各地方政府建立和完善创业投资引导基金。加强创业投资立法，完善促进天使投 资的政策法规。促进国家新兴产业创业投资引导基金、科技型中小企业创业投资引导基金、 国家科技成果转化引导基金、国家中小企业发展基金等协同联动。推进创业投资行业协会建 设，加强行业自律。 （十二）拓宽创业投资资金供给渠道。加快实施新兴产业“双创”三年行动计划，建立 一批新兴产业“双创”示范基地，引导社会资金支持大众创业。推动商业银行在依法合规、 风险隔离的前提下，与创业投资机构建立市场化长期性合作。进一步降低商业保险资金进入 创业投资的门槛。推动发展投贷联动、投保联动、投债联动等新模式，不断加大对创业创新 企业的融资支持。 （十三）发展国有资本创业投资。研究制定鼓励国有资本参与创业投资的系统性政策措 施，完善国有创业投资机构激励约束机制、监督管理机制。引导和鼓励中央企业和其他国有 企业参与新兴产业创业投资基金、设立国有