国务院关于促进创业投资 持续健康发展的若干意见 国发〔2016〕53 号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 创业投资是实现技术、资本、人才、管理等创新要素与创业企业有效结合的 投融资方式，是推动大众创业、万众创新的重要资本力量，是促进科技创新成果 转化的助推器，是落实新发展理念、实施创新驱动发展战略、推进供给侧结构性 改革、培育发展新动能和稳增长、扩就业的重要举措。近年来，我国创业投资快 速发展，不仅拓宽了创业企业投融资渠道、促进了经济结构调整和产业转型升级， 增强了经济发展新动能，也提高了直接融资比重、拉动了民间投资服务实体经济， 激发了创业创新、促进了就业增长。但同时也面临着法律法规和政策环境不完善、 监管体制和行业信用体系建设滞后等问题，存在一些投资“泡沫化”现象以及非 法集资风险隐患。按照党中央、国务院的决策部署，为进一步促进创业投资持续 健康发展，现提出以下意见。 一、总体要求 创业投资是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权 投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本 增值收益的投资方式。天使投资是指除被投资企业职员及其家庭成员和直系亲属 以外的个人以其自有资金直接开展的创业投资活动。发展包括天使投资在内的各 类创业投资，应坚持以下总体要求： （一）指导思想。 牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力推进 供给侧结构性改革，深入实施创新驱动发展战略，大力推进大众创业万众创新， 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，进一步深化简政放权、 放管结合、优化服务改革，不断完善体制机制，健全政策措施，加强统筹协调和 事中事后监管，构建促进创业投资发展的制度环境、市场环境和生态环境，加快 形成有利于创业投资发展的良好氛围和“创业、创新+创投”的协同互动发展格 局，进一步扩大创业投资规模，促进创业投资做大做强做优，培育一批具有国际 影响力和竞争力的中国创业投资品牌，推动我国创业投资行业跻身世界先进行列。 （二）基本原则。 一是坚持服务实体。创业投资是改善投资结构、增加有效投资的重要手段。 要进一步深化简政放权、放管结合、优化服务改革，创新监管方式，既要重视发 挥大企业的骨干作用，也要通过创业投资激发广大中小企业的创造力和活力。以 支持实体经济发展、助力创业企业发展为本，引导创业投资企业和创业投资管理 企业秉承价值投资理念，鼓励长期投资和价值投资，防范和化解投资估值“泡沫 化”可能引发的市场风险，积极应对新动能成长过程中对传统产业和行业可能造 成的冲击，妥善处理好各种矛盾，加大对实体经济支持的力度，增强可持续性， 构建“实体创投”投资环境。 二是坚持专业运作。以市场为导向，充分调动民间投资和市场主体的积极性， 发挥市场规则作用，激发民间创新模式，防止同质化竞争。鼓励创业投资企业和 创业投资管理企业从自身独特优势出发，强化专业化投资理念和投资策略，深化 内部体制机制创新，加强对投资项目的投后管理和增值服务，不断提高创业投资 行业专业化运作和管理水平，夯实“专业创投”运行基础。 三是坚持信用为本。以诚信为兴业之本、发展之基，加强创业投资行业信用 体系建设，建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，促进创业投资企业和 创业投资管理企业诚信守法，忠实履行对投资者的诚信义务，创建“信用创投” 发展环境。 四是坚持社会责任。围绕推进创新型国家建设、支持大众创业万众创新、促 进经济结构调整和产业转型升级的使命和社会责任，推动创业投资行业严格按照 国家有关法律法规和相关产业政策开展投资运营活动，按照市场化、法治化原则， 促进创业投资良性竞争和绿色发展，共同维护良好市场秩序，树立“责任创投” 价值理念。 二、培育多元创业投资主体 （三）加快培育形成各具特色、充满活力的创业投资机构体系。鼓励各类机 构投资者和个人依法设立公司型、合伙型创业投资企业。鼓励行业骨干企业、创 业孵化器、产业（技术）创新中心、创业服务中心、保险资产管理机构等创业创 新资源丰富的相关机构参与创业投资。鼓励具有资本实力和管理经验的个人通过 依法设立一人公司从事创业投资活动。鼓励和规范发展市场化运作、专业化管理 的创业投资母基金。（国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社 会保障部、商务部、国务院国资委、工商总局、银监会、证监会、保监会按职责 分工负责） （四）积极鼓励包括天使投资人在内的各类个人从事创业投资活动。鼓励成 立公益性天使投资人联盟等各类平台组织，培育和壮大天使投资人群体，促进天 使投资人与创业企业及创业投资企业的信息交流与合作，营造良好的天使投资氛 围，推动天使投资事业发展。规范发展互联网股权融资平台，为各类个人直接投 资创业企业提供信息和技术服务。（国家发展改革委、科技部、证监会按职责分 工负责） 三、多渠道拓宽创业投资资金来源 （五）大力培育和发展合格投资者。在风险可控、安全流动的前提下，支持 中央企业、地方国有企业、保险公司、大学基金等各类机构投资者投资创业投资 企业和创业投资母基金。鼓励信托公司遵循价值投资和长期投资理念，充分发挥 既能进行创业投资又能发放贷款的优势，积极探索新产品、新模式，为创业企业 提供综合化、个性化金融和投融资服务。培育合格个人投资者，支持具有风险识 别和风险承受能力的个人参与投资创业投资企业。（国家发展改革委、财政部、 国务院国资委、银监会、证监会、保监会按职责分工负责） （六）建立股权债权等联动机制。按照依法合规、风险可控、商业可持续的 原则，建立创业投资企业与各类金融机构长期性、市场化合作机制，进一步降低 商业保险资金进入创业投资领域的门槛，推动发展投贷联动、投保联动、投债联 动等新模式，不断加大对创业投资企业的投融资支持。加强“防火墙”相关制度 建设，有效防范道德风险。支持银行业金融机构积极稳妥开展并购贷款业务，提 高对创业企业兼并重组的金融服务水平。完善银行业金融机构投贷联动机制，稳 妥有序推进投贷联动业务试点，推动投贷联动金融服务模式创新。支持创业投资 企业及其股东依法依规发行企业债券和其他债务融资工具融资，增强投资能力。 （国家发展改革委、科技部、人民银行、银监会、证监会、保监会按职责分工负 责） 四、加强政府引导和政策扶持 （七）完善创业投资税收政策。按照税收中性、税收公平原则和税制改革方 向与要求，统筹研究鼓励创业投资企业和天使投资人投资种子期、初创期等科技 型企业的税收支持政策，进一步完善创业投资企业投资抵扣税收优惠政策，研究 开展天使投资人个人所得税政策试点工作。 （国家发展改革委、科技部、财政部、 商务部、税务总局、证监会按职责分工负责） （八）建立创业投资与政府项目对接机制。在全面创新改革试验区域、双创 示范基地、国家高新区、国家自主创新示范区、产业（技术）创新中心、科技企 业孵化器、众创空间等，开放项目（企业）资源，充分利用政府项目资源优势， 搭建创业投资与企业信息共享平台，打通创业资本和项目之间的通道，引导创业 投资企业投资于国家科技计划（专项、基金等）形成科技成果的转化。挖掘农业 领域创业投资潜力，依托农村产业融合发展园区、农业产业化示范基地、农民工 返乡创业园等，通过发展第二、三产业，改造提升第一产业。有关方面要配合做 好项目对接和服务。（国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、农业部、商 务部按职责分工负责） （九）研究鼓励长期投资的政策措施。倡导长期投资和价值投资理念，研究 对专注于长期投资和价值投资的创业投资企业在企业债券发行、引导基金扶持、 政府项目对接、市场化退出等方面给予必要的政策支持。研究建立所投资企业上 市解禁期与上市前投资期限长短反向挂钩的制度安排。（国家发展改革委、科技 部、财政部、人民银行、证监会按职责分工负责） （十）发挥政府资金的引导作用。充分发挥政府设立的创业投资引导基金作 用，加强规范管理，加大力度培育新的经济增长点，促进就业增长。充分发挥国 家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导 基金等已设立基金的作用。对于已设立基金未覆盖且需要政府引导支持的领域， 鼓励有条件的地方按照“政府引导、市场化运作”原则推动设立创业投资引导基 金，发挥财政资金的引导和聚集放大作用，引导民间投资等社会资本投入。进一 步提高创业投资引导基金市场化运作效率，促进政策目标实现，维护出资人权益。 鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金，由专业化创业投资管理机构受托管理 引导基金。综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利于社会 出资等多种方式，进一步发挥政府资金在引导民间投资、扩大直接融资、弥补市 场失灵等方面的作用。建立并完善创业投资引导基金中政府出资的绩效评价制度。 （国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部按职责分工负责） 五、完善创业投资相关法律法规 （十一）构建符合创业投资行业特点的法制环境。进一步完善促进创业投资 发展相关法律法规，研究推动相关立法工作，推动完善公司法和合伙企业法。完 善创业投资相关管理制度，推动私募投资基金管理暂行条例尽快出台，对创业投 资企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律。完善外商投资创业投资 企业管理制度。（国家发展改革委、商务部、证监会按职责分工负责） （十二）落实和完善国有创业投资管理制度。鼓励国有企业集众智，开拓广 阔市场空间，增强国有企业竞争力。支持有需求、有条件的国有企业依法依规、 按照市场化方式设立或参股创业投资企业和创业投资母基金。强化国有创业投资 企业对种子期、初创期等创业企业的支持，鼓励国有创业投资企业追求长期投资 收益。健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制，完善国 有创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式，形成鼓励创业、宽 容失败的国有创业投资生态环境。支持具备条件的国有创业投资企业开展混合所 有制改革试点，探索国有创业投资企业和创业投资管理企业核心团队持股和跟投。 探索地方政府融资平台公司转型升级为创业投资企业。依法依规豁免国有创业投 资企业和国有创业投资引导基金国有股转持义务。（国家发展改革委、财政部、 国务院国资委、证监会按职责分工负责） 六、进一步完善创业投资退出机制 （十三）拓宽创业投资市场化退出渠道。充分发挥主板、创业板、全国中小 企业股份转让系统以及区域性股权市场功能，畅通创业投资市场化退出渠道。完 善全国中小企业股份转让系统交易机制，改善市场流动性。支持机构间私募产品 报价与服务系统、证券公司柜台市场开展直接融资业务。鼓励创业投资以并购重 组等方式实现市场化退出，规范发展专业化并购基金。（证监会牵头负责） 七、优化创业投资市场环境 （十四）优化监管环境。实施更多的普惠性支持政策措施，营造公平竞争的 发展环境，深化简政放权、