No.20230 8 数据要素白皮书 (2023 年) 中国信息通信研究院 2023年 9月 版权声明 本白皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保 护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观 点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述 声明者，本院将追究其相关法律责任。 前 言 2022 年 12 月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（下称“数据二十条”），这是我国 首部从生产要素高度系统部署数据要素价值释放的国家级专项政策 文件。“数据二十条”确立了数据基础制度体系的“四梁八柱”，在 数据要素发展进程中具有重大意义。 随着“数据二十条”等一系列政策措施相继出台，数据要素市场 培育进展加速，畅通数据资源大循环的方向愈加明确。尤其是在人工 智能快速迭代、大模型与大数据相得益彰的发展态势中，数据要素战 略地位进一步凸显。各地方、各部门、各大企业纷纷加快数据要素领 域布局，从体制机制、市场流通、产品研发、标准规范等多层次、多 角度开展落地方案的深度探索，涌现出数据要素价值释放新热潮。 本白皮书在《数据要素白皮书（2022 年）》的基础上，进一步 探讨数据要素理论认识，聚焦过去一年来数据要素探索过程中不断涌 现的新模式、新业态、新热点，重点关注资源、主体、市场、技术四 大方面的发展：资源方面，公共数据授权运营、企业数据资产入表、 个人数据权益保护是各类数据发展的新趋势和着力点；主体方面，企 业和政府逐步提升能力，双向发力推进数据要素可持续探索；市场方 面，场外场内各有突破，相互促进、共同发展，推动数据资源的最优 配置；技术方面，基于业务需求支撑数据要素发展的技术体系正加速 创新。期望本白皮书的研究成果能为社会各界进一步参与数据要素实 践探索提供有价值的参考。 目 录 一、数据要素再认识 ................................................................................................... 1 （一）国家战略全方位布局数据要素发展 ........................................................ 1 （二）人工智能发展对数据供给提出更高要求 ................................................ 3 （三）数据要素概念聚焦于数据价值释放 ........................................................ 5 二、资源：分类推进数据要素探索已成为共识 ....................................................... 7 （一）不同类别数据资源面临不同关键问题 .................................................... 7 （二）授权运营促进公共数据供给提质增效 .................................................. 11 （三）会计入表推动企业数据价值“显性化” ...................................................15 （四）权益保护仍是个人数据开发利用主线 .................................................. 18 三、主体：企业政府双向发力推进可持续探索 ..................................................... 21 （一）企业侧：数据管理与应用能力是前提 .................................................. 21 （二）政府侧：建立公平高效的机制是关键 .................................................. 26 四、市场：场内外结合推动数据资源最优配置 ..................................................... 29 （一）数据流通存在多层次多样化形态 .......................................................... 30 （二）场外交易活跃，场内交易多点突破 ...................................................... 33 （三）多措并举破除数据流通障碍 .................................................................. 35 五、技术：基于业务需求加速创新与体系重构 ..................................................... 37 （一）数据技术随业务要求不断演进 .............................................................. 37 （二）数据要素时代新技术不断涌现 .............................................................. 38 （三）数据要素技术体系重构加速 .................................................................. 42 六、趋势与展望 ......................................................................................................... 42 参考文献 ..................................................................................................................... 46 图 目 录 图 1 数据基础制度体系 ............................................................................................2 图 2 公共数据、企业数据、个人数据的复杂关系 ................................................8 图 3 北京公共数据专区运营模式 ..........................................................................13 图 4 数据要素分级授权体系示例 ..........................................................................20 图 5 DataOps：敏捷协同的一体化管理 .................................................................24 图 6 地方数据相关条例出台情况 ..........................................................................28 图 7 数据要素流通的多种形态 ..............................................................................31 图 8 数据要素流通技术流程图 ..............................................................................39 图 9 数据要素重构技术体系 ..................................................................................42 一、数据要素再认识 数据的爆发式增长和规模化应用不断催生新产业、新业态，对生 产力和生产关系的发展和变革具有重要影响。将数据增列为生产要素 意味着对数据要素价值释放提出更高目标，需要通过深度研究、广泛 实践，反复认知和领会数据要素战略布局、时代背景与理论内涵，不 断推进数据要素发展，有力支撑数字中国建设。 （一） 国家战略全方位布局数据要素发展 我国数据要素政策进入体系化构建阶段。自 2014 年大数据首次 写入政府工作报告以来，在关于数据的系列政策布局推动下，数据与 实体经济融合程度不断加深，数据技术、数据产业、数据应用、数据 安全等方面都取得长足发展。2019 年，十九届四中全会首次将数据 增列为生产要素，关于数据资源整合共享、开发利用、安全治理、市 场化配置等方面的数据要素体系化顶层设计正式启动。四年来，《关 于构建更加完善的数据要素市场化配置体制机制的意见》 《“十四五” 数字经济发展规划》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用 的意见》《数字中国建设整体布局规划》等文件相继出台，数据要素 政策体系架构初步形成，擘画出数据资源大循环、数据要素价值充分 实现、全体人民共享数字经济发展红利的宏伟蓝图。 “数据二十条”为推动数据要素发展筑牢政策基础。习近平总书 记指出，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数 据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实 体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快 1 构建数据基础制度体系。2022 年 12 月，“数据二十条”的出台明确 了数据基础制度体系基本架构（如图 1），提出建立保障权益、合规 使用的数据产权制度，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和 交易制度，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，建立 安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。以“数据二十条”为指导， 各地各部门将制定数据要素相关细则规定，围绕“数据二十条”不断 丰富完善数据要素各方面制度体系和配套政策，打造“1+N”数据基 础制度体系。 来源：国家发展和改革委员会 图 1 数据基础制度体系 数字中国建设引领数据要素价值释放方向。建设数字中国是数字 时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支 2 撑。2023 年 2 月，《数字中国建设整体布局规划》指出，畅通数据 资源大循环是数字中国建设的两大基础之一