版权声明 本报告版权属于人民数据，并受法律保护。转载、摘编 或利用其他方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源： 人民数据”。违反上述声明者，将追究其相关法律责任。 编委会 学术顾问：王春晖 任 主 奎 编：郑光魁 方兴东 副主编：刘 畅 陈 丽 学术支持单位：浙江大学网安学院、浙江大学网络空间国际 治理研究基地 编写人员：（按照姓氏字母顺序排名） 白 杨 褚晓坤 邓思敏 甘怡淳 顾烨烨 侯鑫淼 黄小龙 李 放 李熠超 刘 王 简 王 聪 刘金飞 刘文中 马 姚 吴汉华 吴 健 吴梅芳 薛 炬 唐 风 峰 杨森滟 叶德恒 张文祥 赵秀梅 钟祥铭 钟新星 周佳琪 左卓瑾 美编：周 波 薛 姣 前 言 习近平总书记指出，要构建以数据为关键要素的数字经 济。数据作为新型生产要素，已快速融入到生产、分配、流 通、消费和社会服务管理等各个环节，深刻改变着生产方式、 生活方式和社会治理方式。近年来，我国数字经济快速发展， 数字经济规模已经连续多年位居世界第二，数据规模量持续 上升。数据显示，2022 年，我国数据产量达 8.1ZB（泽字节， 代表十万亿亿字节），同比增加 22.7%，占全球数据总量的 10.5%。据 IDC 测算，中国 2025 年数据量将增至 48.6ZB，占 全球总量的 27.8%。 我国数据要素市场也在不断扩大，数据要素作为数字经 济深化发展的核心引擎，促进数字技术与实体经济深度融合， 推动我国经济的高质量发展。数据显示，2021 年，我国数据 要素市场规模达 815 亿元，预计“十四五”期间市场规模复 合增速将超过 25%，整体将进入群体性突破的快速发展阶段。 数据要素市场是一个横跨各领域的综合要素市场，我国 数据资源规模大、应用场景丰富，新形势下充分发挥数据要 素的基础作用和创新引擎功能，激发数据要素与其他生产要 素融合，对其他要素的叠加、倍增、乘数效应，可以充分发 挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，推动资源快捷流 动、市场主体加速融合，提升经济社会各领域资源配置效能， 不断做强做优做大我国数字经济，拓展经济发展新空间。其 中，数据要素基础制度建设至关重要。 习近平总书记强调，数据基础制度建设事关国家发展和 安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密， 促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、 流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体 系。数据基础制度建设关系着我国数据要素市场发展的根基。 激活数据要素潜能，进一步增强经济发展新动能，需加快构 建数据基础制度，更好发挥数据要素作用。 《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意 见》 《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》 （简称“数据二十条”）、《数字中国建设整体布局规划》、 国家数据局组建等利好消息，促进我国构建数据基础制度， 形成数据要素市场“全国一盘棋”，推动我国数据要素高质 量发展。 “数据二十条”提出加快构建数据基础制度，提出“充 分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要 素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构 筑国家竞争新优势”的目标，要求建立保障权益、合规使用 的数据产权制度，合规高效、场内外结合的数据要素流通和 交易制度，体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度， 安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。 其中，数据产权制度更是“基础”。只有完善数据产业 链中各劳动主体的权益配置，才能促进数据的应用，加快数 字经济的高质量发展。 当前，我国数据要素市场的建设尚处于探索阶段，数据 要素确权、定价、流通、监管等基础制度体系尚不健全，从 数据要素市场的全流程看，数据要素的供给与流通环节均待 进一步优化和完善。数据权益和行为规则界定不清带来的一 些问题日益显现，数据权益相关纠纷呈上升趋势。因此，必 须通过构建数据产权制度，实现数据要素的获取、加工、流 通、利用以及收益分配等行为有法可依、有规可循，才能推 动数据要素市场规范化、制度化建设，最终有效提升数据要 素的市场化配置效率。 没有归属清晰、合规使用、保障权益的数据产权制度， 就无法形成高效公平、安全可控的数据要素市场。数据要素 市场运行的前提是产权配置清晰，确立数据产权制度，需要 解决数据产权在两大层面的清晰问题：一是数据在法律层面 的清晰；二是数据在经济层面的清晰。 数据确权是世界性难题，目前欧盟、美国等地区也正探 索数据要素的确权授权机制。构建具有中国特色的数据产权 制度体系是我国未来数据要素发展的方向。国家发展和改革 委员会提出构建数据产权制度的主要思路：一是探索数据产 权结构性分置制度；二是建立健全数据要素各参与方合法权 益保护制度；三是数据分类分级确权授权，主要针对数据持 有主体——公共数据、企业数据和个人数据。 “数据二十条”提出探索数据产权结构性分置制度， “建 立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分 置的产权运行机制”，并指出推进实施公共数据确权授权机 制、推动建立企业数据确权授权机制、建立健全个人数据确 权授权机制。“数据二十条”对公共数据、企业数据、个人 数据的确权授权提出系列性指导意见，也为构建数据产权制 度提供了发展方向和主要思路。 建立“归属清晰、合规使用、保障权益”的数据产权制 度，可以为数据要素流通和交易制度体系、数据要素收益分 配制度体系、数据要素治理制度体系夯实基础，促进我国数 据基础制度建设，激活数据要素潜能，推动我国数字经济高 质量发展，加快建设数字中国，助力实现中国式现代化。 目 录 第一章 我国数据产权制度研究的背景 ........................ 1 第一节 数据产权理论研究现状 ..........................1 1.1.1 科斯与现代产权理论 ........................ 4 1.1.2 数据产权权属研究 .......................... 6 1.1.3 数据要素与数据保护机制研究 ............... 10 第二节 数据产权制度法律法规探索 .....................14 1.2.1 国家大数据战略 ........................... 14 1.2.2 数据正式成为生产要素 ..................... 20 1.2.3 数据产权相关法规 ......................... 23 1.2.4 数据安全法 ............................... 30 第三节 数据生产力促进生产方式根本变革 ...............33 1.3.1 数据生产力的提出 ......................... 34 1.3.2 数据生产力的研究现状 ..................... 34 第二章 我国数据产权制度内涵 ............................. 37 第一节 我国当前数据及各类产权制度 ...................38 2.1.1 我国当前生产要素的产权制度解析 ........... 38 2.1.2 数据产权区别于其他产权的独特性 ........... 51 第二节 建立数据产权制度的重要性分析 .................53 2.2.1 数据产权制度是“四大制度”的核心 ......... 53 2.2.2 确权是数据交易流通的前提 ................. 55 2.2.3 授权是数据交易流通的重要方式 ............. 57 第三章 主要发达国家数据要素产权发展介绍 ................. 59 第一节 当前数据要素的通用性国际规则介绍 .............59 3.1.1 各主要发达国家的相关法规政策 ............. 59 第二节 美国对数据要素、数据产权的做法解析 ...........62 第三节 欧盟对数据要素、数据产权的做法解析 ...........66 3.3.1 GDPR 规范数据要素 .........................67 3.3.2 《数据治理法》《数据法案》对数据确权授权的规 范 ............................................. 68 第四节 RCEP、DEPA 等区域性组织的数据规则 ............ 72 3.4.1 RCEP 中数据要素的章节 .....................72 3.4.2 DEPA 数据要素相关的内容 ...................75 3.4.3 CPTTP 与数据跨境流动相关的规则 ............77 第四章 探索建立数据产权制度、推进技术发展 ............... 80 第一节 推动实施公共数据确权授权机制 .................81 4.1.1 公共数据的界定及使用 ..................... 81 4.1.2 公共数据现有产权机制现状 ................. 87 4.1.3 公共数据产权机制应遵循的原则 ............ 100 第二节 推动建立企业数据确权授权机制 ................106 4.2.1 企业数据的内涵及要点 .................... 107 4.2.2 企业数据现有产权机制现状 ................ 115 4.2.3 企业数据产权机制运行要求及原则 .......... 124 4.2.4 企业数据分类分级发展现状及使用原则 ...... 133 第三节 建立健全个人信息数据确权授权机制 ............138 4.3.1 个人信息数据的界定 ...................... 138 4.3.2 个人信息数据产权机制现状 ................ 148 4.3.3 个人信息数据产权机制处理规则与原则 ...... 165 第四节 推动数据产权的技术发展与应用 ................176 4.4.1 现有技术在数据产权的探索 ................ 176 4.4.2 数据产权技术方面的未来发展 .............. 184 4.4.3 数据交易所等数据产权探索 ................ 186 第五章 建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度的思考 .. 190 第一节 保护数据来源者合法权益 ......................191 5.1.1 保障知